Boletín económico No. 4 – Octubre 2021

PRESUPUESTO 2021: AQUÍ NO PASA NADA

Por: Julio Héctor Estrada, Pluma Invitada

El presupuesto público es la principal herramienta en la cual se materializan las líneas de políticas públicas de una sociedad. Es más que asignaciones e indicadores fiscales, es en su evolución un relato de las prioridades, la confianza y el pacto social vigente. El Proyecto de Presupuesto 2022 cuenta una historia, que en general nos dice, que la pandemia ha hecho pocos cambios al status quo económico y fiscal en Guatemala.

El presupuesto general de la nación es una herramienta que genera competitividad mediante la asignación y eficiente inversión en bienes públicos esenciales: infraestructura, capital humano sano y educado, seguridad, justicia, etc. También puede destruir competitividad cuando el gasto público genera desajustes fiscales con efectos en la inflación, la tasa de interés (riesgo), la estabilidad bancaria y, en general, la capacidad de planificar a mediano y largo plazo de los actores económicos.

Los efectos de la pandemia COVID19 y las medidas adoptadas por los gobiernos del mundo entero pusieron en duda si sería posible retomar el camino de la estabilidad macro fiscal después del 2020. En el caso de Guatemala, el Proyecto de Presupuesto 2022 da señales contundentes de que se ha retomado la senda de estabilidad y no se visualiza nada diferente o nuevo en la creación de bienes públicos que generen competitividad.

Este Proyecto de Presupuesto debe discutirse por el Congreso de la República, y aprobarse. Con más o menos cambios, pero es responsabilidad del pleno reflejar el consenso político vigente, aprobarlo y ponerse a trabajar.

El “Consenso Guatemalteco” sigue intacto

Guatemala, por múltiples razones, cuenta con un consenso social de un estado pequeño con mínima injerencia de lo público en la vida de los ciudadanos. El presupuesto del gobierno de Guatemala, como porcentaje del PIB, es uno de los más pequeños del mundo. En el año 2018, de 189 países que lleva registros el FMI, Guatemala tenía el gasto público como porcentaje del PIB número 187, solo arriba de Yemen y la República del Congo. Esto no es necesariamente malo, pero sí es indicativo de cuan ambicioso se puede ser en la creación de bienes públicos. Como se puede ver en la Figura 1, el país tiene un estado pequeño a nivel global y marcadamente más pequeño que los demás países de la región.

Figura 1: Gasto público total e ingresos fiscales (selección de países)como % del PIB 2018.

Fuente: FMI: “Report for Selected Countries and Subjects” 2018

En la Figura 2 podemos observar que el Proyecto de Presupuesto 2022, después de un salto en el gasto del 2020 que llegó al 16.7% del PIB, regresa a techos presupuestarios en el orden del 14% del PIB.  Por otra parte, la Figura 3 muestra la evolución del déficit fiscal que, después del salto en el gasto para ajustarse al impacto de la pandemia en 2020, regresa a niveles por debajo del 3% del PIB anual.

Figura 2: Guatemala: Techo presupuestario de gasto total 2009-2022

Fuente: MINFIN, cálculos del autor. 2021 proyectado en base a ajuste hecho por MINFIN a techo Q94 Millardo, 2022 propuesto

Figura 3: Déficit Fiscal como % del PIB Guatemala

Fuente: MINFIN, cálculos del autor. 2021 proyectado en base a ajuste hecho por MINFIN a techo Q94 Millardo, 2022 propuesto

Esto es un cambio muy importante versus el Proyecto de Presupuesto 2021 que proponía un déficit >5% para 2021 y una lenta reducción de éste en los siguientes cuatro años. El déficit para 2022 está propuesto con una recaudación programada de Q74.4 millardos, monto en extremo conservador al observar los resultados de la recaudación 2021 que ya apuntan a que este año se superará esa cifra. Con el techo presupuestario propuesto para 2022, el déficit ejecutado casi seguro estará por debajo del 2% y puede llegar a estar incluso cercano al 1% del PIB (si el meritorio desempeño de la SAT en recaudación sigue la tendencia en 2022). El nivel de deuda en 2022 caería de nuevo por debajo de 30% (a 2019 era del 27%).  Guatemala regresa oficialmente a los indicadores macroeconómicos y fiscales más conservadores de la región. Es una buena noticia.

No hay apuesta por crear más bienes públicos que mejoren competitividad

A menos que se pudiera observar un cambio dramático en eficiencia de gasto, por la sola asignación de crecimiento en gasto público, no se puede esperar mejoras en servicios y bienes públicos. El techo presupuestario crece de 2019 a 2022 un 18%. Es una tasa anualizada de 5.6%, lo cual es menos que la inflación + el crecimiento de la población. ¡Menos quetzales reales por habitante!

En la Figura 4, se pueden observar los cambios absolutos y relativos de la asignación institucional. Hay un claro gran ganador en la asignación que es el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social. Algo esperado y quizás hasta se quede corta la asignación casi totalmente dirigida a hospitales y vacunas. La inversión en mejoras al primer nivel de atención en salud tendrá que esperar. Educación, por su parte, sube Q3.4 Millardos, que son principalmente para mejoras salariales y aumento a la asignación de refacción escolar. No se identifica una apuesta importante en aumento de maestros o gasto en infraestructura, tecnología, primera infancia o mejoras en cobertura. El siguiente gran ganador es el Ministerio Público, que ve crecer su asignación en Q1,235 millones (¡63%!).

Habrá que indagar más y debatir un salto de ese tamaño y evaluar si existe del todo capacidad de ejecutarlo. Lo que seguro no se puede justificar es que crezca tan desproporcionadamente comparado con el resto del sistema de justicia. El MP sería ahora más grande que el Organismo Judicial, que aparte de penal lleva ramo civil, mercantil, familia, etc.  Los Ministerios de Gobernación y de Defensa Nacional también ven aumentos importantes en su asignación presupuestaria. Al mismo tiempo, se ve una extraña disminución al Ministerio de Comunicaciones. Extraña teniendo en cuenta el clamor por más y mejor infraestructura vial y el hecho que el gobierno podría haber asignado el doble, Q5 mil millones más, sin aumentar endeudamiento haciendo uso de cerca de Q20 mil millones de saldos de caja con los que terminará el año 2021 (de los cuales proyecta usar solamente Q5 millardos en 2022). Con este mismo argumento sorprende también la baja asignación para Agricultura, ante todo por la rápida inflación en precios de alimentos entre otras demandas de la población rural y agrícola.

Figura 4: Proyecto de Presupuesto Institucional En millones de Quetzales

Fuente: MINFIN y cálculos del autor.

En general no se ve en el proyecto con una apuesta estratégica más allá que atender la pandemia en salud y el momentum de gasto en carteras grandes.   

Es un presupuesto conservador macroeconómicamente y en su aspiración a transformar o ampliar servicios públicos. Esto a pesar de contar con un interesante crecimiento en recaudación y solidez financiera inusual en la hacienda pública. No es solo que no alcanza, se observa una convicción de ser muy mesurado en el uso de los recursos públicos. Una apuesta de bajo riesgo, que puede resultar arriesgada tomando en cuenta crecientes niveles de insatisfacción social con todo lo público. Ese ambiente de ingobernabilidad es al final lo que más afecta el clima de inversión y la competitividad en Guatemala.

Si alguien esperaba una nueva normalidad, este proyecto de presupuesto nos muestra que las cosas volvieron a donde estaban antes. Esto es por sí solo una buena noticia. Muchos países vecinos no pueden decir lo mismo. Están peor que antes.  Otra cosa es que antes las cosas no estuvieran bien y se tuviera la ilusión de un cambio y algo nuevo. Con el nivel de confianza tan bajo en la sociedad, en todo lo político, la verdad era una tarea casi inasequible en este momento. Otras facetas de nuestro contrato social deben cambiar antes que podamos ver presupuestos transformadores. Ojalá aun lleguemos a tiempo.

Las opiniones y los datos presentados en esta columna son responsabilidad exclusiva de su autor.

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