Boletín económico No. 5 – Noviembre 2021
ES NECESARIO RECOBRAR LA DISCIPLINA FISCAL: Algunas reflexiones en torno al Presupuesto del Estado para 2022
Por: Mario García Lara, Pluma Invitada
1. La disciplina fiscal: cómo se perdió y por qué urge recobrarla
Alrededor del mundo los déficits fiscales se dispararon el año pasado ya que, para hacer frente al impacto económico de la pandemia, los gobiernos expandieron el gasto público para apoyar los ingresos de las familias y de las empresas afectadas, al tiempo que la recaudación de impuestos se cayó al reducirse la actividad económica. Eso exactamente fue lo que sucedió en Guatemala.
Sin embargo, en la medida en que la producción empezó a recuperarse desde el último trimestre de 2020, la situación fiscal ha mejorado sustancialmente: los ingresos tributarios están creciendo a gran velocidad, mientras que los gastos se han estancado a raíz de que los programas de estímulo anti pandemia han ido expirando. Sin embargo, es muy probable que esta recuperación fiscal sea de corta duración, ya que, por un lado, se trata de un rebote inercial luego de la recesión del año anterior y, por otro, la recuperación económica puede verse ralentizada por los riesgos asociados a la severa ola de contagios que nos afecta desde hace meses, así como al retraso inicial del (aún muy frágil) programa de vacunación y a la incertidumbre generada por muestro disfuncional sistema político.
Además, en el orden externo, los riesgos causados por la disrupción del comercio mundial y los conflictos geopolíticos amenazan con frenar el ritmo de la recuperación.
En ese entorno conviene no perder de vista que los indicadores fiscales de Guatemala (que antes eran motivo de elogio en los mercados financieros nacionales e internacionales) se deterioraron muy rápidamente el año pasado (2020): la deuda pública creció un 20 por ciento; su proporción en relación al PIB pasó de un 26 a un 32 por ciento; y, en relación a los ingresos tributarios creció de 250 a un preocupante 315 por ciento. La calificación de riesgo soberano, sin duda, se ha visto afectada por este deterioro y ello agrega riesgos a la sostenibilidad fiscal del país.
De ahí que revertir el aumento del déficit fiscal y de la consecuente deuda pública debe ser una prioridad de la política fiscal. En eso -la necesidad de asegurar la sostenibilidad fiscal- hizo hincapié el Directorio del FMI al revisar su informe sobre Guatemala este año, cuando aconsejó fortalecer los controles tributarios (lo que, aparentemente, se está logrando), combatir el contrabando y reducir la burocracia y la corrupción; en particular, enfatizó la importancia de mejorar la transparencia, la calidad de los servicios públicos y la efectividad de las compras y contrataciones.
Hace mucho tiempo que la virtud de la austeridad empezó a perderse en las finanzas públicas guatemaltecas, y los programas anti pandemia solo vinieron a agravar el relajamiento de la disciplina fiscal.
Quizá la discusión del presupuesto del Estado para 2022 sea un buen momento para recobrar la disciplina. El déficit fiscal y su evolución son importantes porque determinan la sostenibilidad a mediano plazo de la deuda pública.
El déficit fiscal es muy importante, a pesar de lo que digan los ignaros corifeos de “el déficit no importa”; y, mientras más vociferen, más habrá que insistir en la importancia de recobrar la disciplina perdida.
2. El déficit fiscal que se apruebe en el presupuesto de 2022 debe ser menor que el déficit previsto para 2021
No obstante lo anterior, es sorprendente constatar que algunos funcionarios de alto nivel del Ministerio de Finanzas Públicas, pese a tener varios lustros laborando para la institución, aún conservan la creencia de que el proceso presupuestario consisten simplemente en definir un techo de gasto y repartirlo en función de la conveniencia política del momento. Ignoran estos funcionarios que el presupuesto del Estado es mucho más que eso: es una herramienta clave de gobierno, pues constituye la declaración explícita de hacia dónde se orienta la política fiscal y refleja sus intenciones frente a los problemas económicos del país.
Las señales que el presupuesto del Estado envía a los mercados -domésticos e internacionales- tienen un efecto trascendental sobre las condiciones que el país enfrenta para obtener recursos frescos para financiar la actividad del sector público y del sector privado.
Entre esas señales, la cifra más importante es la del déficit fiscal (no la del techo de gasto). El tamaño y evolución del déficit es parte esencial de los signos vitales de la macroeconomía: cualquier anormalidad es una señal de alerta sobre posibles crisis.
En 2020 el déficit fiscal guatemalteco -a causa de la pandemia de Covid-19- se expandió a una velocidad nunca vista, hasta alcanzar el equivalente al 4.5% del PIB (el más alto en cuarenta años), nivel que los analistas locales e internacionales estiman peligroso y, por ende, debe ser reducido lo antes posible. Este año, el gobierno ha tenido un desempeño doblemente bueno.
Por un lado, como ya se indicó, la recaudación de impuestos está subiendo muy rápidamente, de la mano de la recuperación de la producción nacional. Y, por otro, el nivel de gastos está muy contenido debido no solo a las dificultades que enfrenta el gobierno para ejecutar un presupuesto que no corresponde al año en curso (recordemos que quedó vigente el presupuesto de 2020), sino también a que los programas de emergencia (de apoyo a los afectados por la pandemia) que inflaron el gasto el año pasado, ya no se gastaron este año.
De seguir con ese buen desempeño, el gobierno estima que el déficit fiscal de 2021 cerrará en un monto equivalente al 2.6% del PIB, como máximo. Eso sería un enorme logro de cara a la necesidad de reducir esa cifra en los próximos años.
3. Conviene que el Congreso corrija y apruebe el Presupuesto del Estado para 2022
El Artículo 171 de la Constitución Política de la República de Guatemala, en su inciso b refiere que el Congreso debe aprobar, modificar o improbar el presupuesto del Estado a más tardar treinta días antes de entrar en vigor, plazo que vence este 30 de noviembre.
Cabe recordar que el presupuesto de 2020, derivado de las necesidades de hacer frente a los efectos de la pandemia de Covid-19, se elevó sustancialmente y que ya en 2021 se mantuvo un presupuesto con un techo demasiado alto y completamente alejado de la realidad nacional.
Mantener de un año hacia otro el mismo presupuesto acarrea una serie de problemas, toda vez que el presupuesto se basa en programas y planes específicos para un período determinado y, al mantenerse el presupuesto anterior, se debe realizar una serie de ajustes que dificultan la eficacia de su ejecución y obstaculizan su transparencia.
Asimismo, se dificulta compaginar los gastos programados con una realidad distinta en términos de ingresos y de financiamiento, que es lo que sucede cuando se debe utilizar un instrumento fiscal que no cumple con las condiciones para el momento en que debe ejecutarse.
Desde el punto de vista teórico, el presupuesto es el instrumento de política económica más importante del sector público, dado que refleja las prioridades de las políticas económicas y sociales del gobierno más que ningún otro instrumento, traduciendo políticas, compromisos políticos y metas en decisiones sobre en qué se deben gastar los recursos y por qué se deben gastar en determinadas áreas o sectores.
Un sistema presupuestario funcional es vital para la formulación de una política fiscal sostenible y propicia el crecimiento económico. Es fundamental que los presupuestos sean la expresión financiera de los planes anuales operativos institucionales y que estos, a su vez, sean la expresión en el corto plazo de los planes estratégicos institucionales y de los Planes Nacionales de Desarrollo.
Tomando en consideración la coyuntura crítica que vive el país y que el presupuesto vigente cada vez se aleja más de la realidad actual, es importante considerar lo siguiente:
- Lo ideal es que el Organismo Legislativo apruebe el proyecto de presupuesto para 2022, luego de haber efectuado al proyecto presentado por el Ejecutivo los ajustes y correcciones (incluyendo la reducción del techo presupuestario) que aseguren que el déficit fiscal no exceda los niveles esperados para 2021, a fin de dar una señal clara de que se tiene la intención de buscar la congruencia con el mantenimiento en el mediano plazo de la sostenibilidad fiscal, en un marco basado en normas orientadas a la transparencia, la rendición de cuentas y la medición del impacto de las políticas públicas.
- Si políticamente se complicara la aprobación del presupuesto en los términos descritos anteriormente, se considera que, como alternativa, se debería aprobar el presupuesto enviado por el Organismo Ejecutivo, sin mayores cambios, pero con el compromiso público del gobierno de ejecutarlo de tal manera de no exceder el déficit sugerido en el numeral anterior. Lo que debería evitarse a toda costa en que el proyecto sea trastocado políticamente en el seno del Congreso de la República -incluyendo el riesgo de pretender aumentar el ya elevado techo propuesto en el proyecto del Ejecutivo-, en cuyo caso incluso sería mejor que no se aprobara el presupuesto para el ejercicio fiscal 2022.
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