Reflexiones finales sobre la Autopista Palín-Escuintla

La autopista Palín-Escuintla, una de las principales carreteras centroamericanas del país (según definición de Caminos), finalizará la concesión otorgada hace 25 años que permitió mantener la infraestructura vial en muy buenas condiciones. El contrato firmado el 11 de septiembre de 1997 otorgó a la empresa MARHNOS la responsabilidad de la operación, mantenimiento y conservación de 29.63kms de la carretera. Así mismo, en el contrato se estipuló la construcción de dos carriles más en dirección al sur, con una longitud de 37kms que tuvo un costo estimado de Q130 millones de ese entonces.

Durante los 25 años de operación, la empresa cobró peaje por transitar en la autopista. En ese entonces, el cobro de peaje a vehículos livianos era de Q7. La última vez que cobrará peaje la empresa lo hará a razón de Q15.25 para el mismo tipo de vehículos. Para la autorización del incremento de la tarifa de tomaba en cuenta una fórmula para estimar los sobrecostos y en caso de que la variación mensual fuese mayor al 5% sobre la última tarifa autorizada, esta procedería.

Se estima que, del 1 de mayo de 1998 a diciembre de 2022, la empresa privada percibió alrededor de Q2,422 millones. El contrato estipulaba que la empresa privada debe pagar el 1% en concepto de regalías de los ingresos sin IVA, por lo que el Estado percibió Q21 millones en regalías y Q241 millones en IVA. Sin embargo, también se debería contabilizar el ahorro en los costos de mantenimiento, que son más difíciles de calcular por diversos motivos. En ese sentido, la empresa privada podría publicar en el informe que deben remitir los costos estimados de mantenimiento para la autopista.

Recientemente el gobierno anunció que la autopista no continuará con un modelo de peaje, sea público o privado. Esto supone un reto importante para la Dirección General de Caminos, entidad encargada de la construcción, ampliación y mantenimiento de las carreteras. La decisión de descontinuar el modelo de alianza público-privada presupone cierto grado de incertidumbre, al mismo tiempo que se considera que la decisión pudo haber sido tomada con mayor tiempo y con un análisis más profundo de los costos y beneficios de un modelo u otro.

En esta entrada se busca profundizar sobre el estado de las alianzas público-privadas a nivel mundial y regional, así como también analizar la información disponible con respecto al estado actual de la infraestructura vial del país.

Las alianzas publico privadas a nivel mundial y regional

Según reportes del Banco mundial, para 2022 se realizó una inversión de 91 mil millones de dólares, repartidas en 263 proyectos en compromisos de inversión publico privadas. La región de Latinoamérica y el Caribe reporto un crecimiento de 16% con respecto al promedio de los últimos 5 años que corresponde a una inversión total de 24 mil millones de dólares en la región. Esto coloca a la región como la segunda que más compromisos de inversiones en alianzas público-privadas tiene solo por detrás de Asia oriental.

Se observa que la inversión publico privada se ha mantenido constantemente como un porcentaje importante que fue disminuyendo considerablemente en el pasado. El siglo pasado tuvo un surgimiento significativo en la inversión de infraestructura vial y ferroviaria. A pesar de que hubo una tendencia en la reducción, hoy nuevamente observamos un aumento significativo en este sector.  

Inversión en Infraestructura Vial en Latinoamérica

A nivel regional durante este periodo de tiempo, Guatemala se ubica como el onceavo país de la región que más dinero invirtió en este sector. Se observa una tendencia en que los países más ricos de la región generalmente son los que más invierten en este sector. Sin embargo, en el caso de Guatemala, no se ve de esa manera ya que países más pequeños económicamente han invertido más. Esto hace indicar que Guatemala, a pesar de tener más recursos que países de la región como Costa Rica o Paraguay, tiene una inversión en este sector considerablemente menor en comparación a su tamaño y generación de capital.

Para Guatemala, 0.63% del PIB fue representado por inversión en este sector, lo que representa una cifra que se ha mantenido similar desde 2015. A su vez, cabe resaltar que los demás países de la región han tenido en años recientes una representación de esta cifra en su PIB, de sus últimos datos actualizados, bastante elevada en comparación.

La grafica muestra, según el estudio de Infrascope, que Guatemala se encuentra por arriba del promedio regional en alianzas de APP a pesar del cambio en la metodología de estudio. Sobre Guatemala, el informe resalta: “La agencia de APP de Guatemala publica documentación de todas las fases de las APP en línea, y Guatemala es uno de los cuatro países de la región que publica las evaluaciones de los proyectos en línea” (The Economist Intelligence Unit Limited, 2019, p. 12). Se menciona también que Guatemala destaca el bajo puntaje en la capacidad institucional de agencia. Esto provocó que Guatemala tuviese un puntaje de 79 sobre 100 y una posición de 10 en la región. Este bajo puntaje se explica principalmente por las dificultades en la aprobación de proyectos de alianzas público privadas que dependen de consensos legislativos.

¿Cuánto le cuesta al Estado mantener la red vial?

En 2022, una propuesta de ley aprobada amplio lo que se designaba al área de mantenimiento de este sector. Anterior a eso, el nivel de mantenimiento se mantuvo constantemente en cifras que eran alrededor del 30% sobre la inversión total en este sector. Además, cabe resaltar que se mencionaron nuevas designaciones para indicar el mantenimiento en las que resaltan rutas centroamericanas, nacionales y departamentales.

Se puede observar que el gasto en mantenimiento total tuvo cierta estabilidad durante los años hasta 2022 en donde casi se duplico con respecto al año anterior la cantidad de dinero devengada para el mantenimiento.

Según datos que obtuvimos de SICOIN, el gobierno ejecutó en 2022 aproximadamente Q1,200 millones al mantenimiento de rutas centroamericanas, por lo que el costo por Km fue de Q561,057. Sin embargo, se asume que el gobierno dio mantenimiento en todos los kilómetros de las rutas centroamericanas, por lo que este dato hay que tomarlo como un mínimo de costo por kilómetro. Además, cada autopista varía en su carga vial por lo que el costo de mantenimiento de una carretera con alta demanda es diferente a una con una demanda más baja.

En este caso, la Autopista Palín-Escuintla es una en la que la carga vehicular es alta y en la que circula una gran cantidad de vehículos pesados por lo que seguramente el costo de mantenimiento es superior. Esto lo podemos comprobar con el mismo ejercicio, pero con rutas nacionales y departamentales. El costo promedio por Km en rutas nacionales es de Q101,842, mientras que para las departamentales es de Q45,819.

Así mismo, más allá del costo que representó al estado ese mantenimiento, también se debe tomar en cuenta la calidad del mismo. En ese sentido, Guatemala posee una calidad de la infraestructura vial bastante más baja que otros países de la región. Guatemala en el reporte GQII 2021 tuvo un puntaje de 0.4132 sobre 1, posicionándose solamente arriba de Nicaragua, Honduras, Belice, Venezuela y Haití.

Conclusiones y recomendaciones

• La decisión del gobierno de no volver a concesionar la autopista Paín-Escuintla podría traer repercusiones en la competitividad del país en el caso en el que la calidad de la autopista no se mantenga en los estándares actuales.

• Para evitar esta situación, el gobierno necesita invertir sustancialmente en el mantenimiento de la autopista. En ese sentido, se ha identificado que el mantenimiento de la infraestructura vial es una parte sustancial de toda la inversión que se ejecuta en la red vial.

• Sin embargo, se desconoce cuál podría ser el impacto financiero de mantener en buena calidad la autopista. Como recomendación, se debería contar con estimados proporcionados por la Dirección General de Caminos sobre los costos promedio de mantenimiento, tomando en cuenta el volumen y uso de las autopistas.

• Con respecto a las alianzas público privadas, la tendencia mundial pareciera estar moviéndose nuevamente hacia este modelo. Las ventajas de las APPs en países en vías de desarrollo son muchas y Guatemala ya cuenta con un marco normativo e institucional relativamente bueno. Sin embargo, se destaca el estancamiento en la aprobación de dichos proyectos.

• Por último, es necesario que la opción de retomar una alianza público-privada con respecto a la autopista Palín-Escuintla continué siendo considerada. Para esto es necesario tener parámetros objetivos que permitan medir la efectividad del gobierno en el mantenimiento de la carretera, para que en caso de que se deteriore continuamente se pueda evaluar dicha opción.

Anexos

Latinoamérica y el caribe es la región que más Inversión privada sobre la Infraestructura tiene a nivel mundial si se ve como porcentaje del PIB. Esto puede indicar que hay un nivel mas elevado de lo normal en este tipo de operación debido a que la inversión publica carece de capacidad para cubrir estos proyectos cuando se compara con el resto de la región. India, Brasil, Indonesia, Vietnam y China son los países que mas reciben este tipo de inversión en millones de dólares.

Latinoamérica ha tenido cierto incremento en la cantidad invertida para este tipo de proyectos a lo largo de los años. Sin contar el año atípico de 2020, a partir de 2016 la inversión en este tipo de proyectos en carreteras se ha elevado cada vez más, lo que demuestra la importancia de este sector como actor en la región.

En general, el movimiento de la cantidad de proyectos del sector privado para países de escasos recursos durante los últimos diez años ha ido a la baja. Sin embargo, el tamaño de los proyectos ha ido en aumento lo que quiere decir que se invierte en proyectos de escala mayor.