Tipos de inversión en infraestructura pública: mejores prácticas

La inversión en infraestructura pública, por la complejidad de la naturaleza de dichas inversiones y por la magnitud de los recursos que se deben utilizar, suele estar sujeta a una supervisión constante que vela por que dichas inversiones cumplan con los objetivos de mejorar la movilidad de las personas y reducir los costos en tiempo y recursos para la actividad económica. El “Public-Private Infraestructure Advisory Facility“ menciona que las adjudicaciones deben basarse en 3 principios: transparencia, apertura y equidad.

La transparencia se refiere a que las reglas son conocidas por todos los participantes y serán aplicadas acorde a los parámetros de la solicitud. La apertura implica competencia libre a través del conocimiento de la información por parte de los participantes, lo cuál inspira confianza en el proceso, fomenta la participación de más oferentes y en general resulta en menores precios en beneficio de la población. Por último, la equidad significa que los participantes son tratados de forma justa y consistente durante todo el proceso, lo cuál provoca que participen oferentes responsables y capacitados.

Con respecto al primer principio, en Guatemala el portal GUATECOMPRAS publica toda la información relacionada a las adjudicaciones para que cualquier oferente pueda tener la información. Sin embargo, los parámetros pueden ser modificados constantemente por la entidad que publica el concurso o los parámetros pueden ser arbitrarios restringiendo la competencia efectiva. En muchos casos estas modificaciones o decisiones discrecionales provocan inconformidades que las propias entidades deben resolver, aunque la gran mayoría son rechazadas sin mayor justificación.

A continuación, se presentan algunas dificultades que se han presentado en el sistema de adjudicaciones públicas en Guatemala con respecto a las mejores prácticas recomendadas a nivel mundial:

Transparencia

En el momento de modificar contratos, constantemente se realizan cambios que pueden ser de mucha o poca importancia. Estos cambios pueden ser bastantes, pero los mas comunes son las modificaciones por causas financieras, por mal diseño del concurso o bien por la presentación de inconformidades.

Modificación por problemas financieros:

En este ámbito, normalmente se considera que se le otorga a el contrato al mayor oferente, pero eso no es del todo cierto. En Guatemala, hay casos en donde el oferente más eficiente del concurso no obtuvo el contrato y, por lo tanto, no trabajó en el proyecto. Esto es un problema ya que existen ocasiones en donde adjudicar a un oferente con menor precio puede repercutir en la calidad de la ejecución de la obra. El hecho que sucedan circunstancias como estas hace que el proyecto tenga quejas en el contrato desde el punto de vista financiero, pues no se obtuvo la oferta mas eficiente y esto puede generar que existan problemas en la elaboración del trabajo. Tal es el caso de una licitación de 2021 elaborada en Chimaltenango para la reposición de carreteras, en donde las dos ofertas mas altas, que oscilaban entre 4 millones y 9millones de quetzales mas que la oferta ganadora, no fueron adjudicadas. Esto se debió a que los oferentes anteriores tuvieron problemas en operar con el contrato y a raíz de eso se modifica la contratación para incluir a nuevos proveedores.

Modificación por oferta limitada:

En ocasiones, la lista de oferentes es limitada, por lo que no existe un proceso de concurso realmente eficiente y competitivo. Un ejemplo de ello es para una construcción de un paso de desnivel en Sacatepéquez en donde solo existió 1 oferente y se extendió la fecha máxima en ofertar. Esto puede suceder con frecuencia en este ámbito cuando los oferentes no están convencidos de que el proyecto pueda ser factible. A raíz de esto los proyectos en general se atrasan y esto repercute en estancamiento de proyectos hasta que exista mas de una oferta que pueda convencer con un buen proyecto. Si bien una oferta limitada puede ser motivo de modificación, la Ley de Contrataciones del Estado estipula que la Junta de Licitación puede adjudicar de forma directa al único oferente. Por otro lado, el concurso se puede declarar desierto en el caso en el que no se presenten oferentes.

Inconformidades:

Las inconformidades se pueden presentar de distintas formas después de aprobarse un contrato en el concurso. Los problemas mas comunes resultan de críticas con respecto a determinados procedimientos dentro de un concurso. Un ejemplo de la queja puntual dirigida hacia una de las licitaciones más grandes de 2021 es que se presentaba una objeción con respecto a la experiencia de la entidad. Este tipo de inconformidades normalmente se resuelven de manera adecuada, pero si debe dejarse constancia de que se presentaron. La mayoría son consecuencia de una percepción de incumplimientos o incapacidad de la parte del oferente en el momento de realizar sus obligaciones contractuales.

Competencia

Oferentes: Concentración. Top 10 de proveedores por año y por modalidad. % de montos y % de contratos.

Durante el periodo 2017-2022, se pudo observar el comportamiento de los oferentes en el periodo de tiempo dentro de los rubros de Compras Directas, Cotizaciones y Licitaciones en la inversión en infraestructura pública por parte de la Dirección General de Caminos. A continuación, se puede observar la información resumida con respecto a este periodo de tiempo con la mayor cantidad de concursos obtenidos.

Cantidad de concursos otorgados para todas las modalidades de compra en el periodo 2017-2021

Esta información contiene la cantidad de concursos que se otorgaron a empresas, sociedades anónimas o cualquier persona jurídica para hacer los trabajos en la red vial. Resumiendo brevemente esta parte, se puede indicar que, a la dos de las primeras tres entidades se les otorgan todos los trabajos en licitación. La sobrante tiene su mayoría de concursos en Compra directa, por lo que se puede inferir que las entidades se especializan en una modalidad de compra.

Porcentaje de contratos otorgados para Compras Directas 2017-2021

De todos los contratos que se llevaron a cabo en la modalidad de compra directa, esta grafica muestra que 20.22% de los contratos otorgados fueron otorgados a tan solo dos entidades, lo que repercute que 20% de las compras directas o 1 de cada 5, en el periodo de 2017-2021 se repartió entre dos oferentes.

Porcentaje de contratos otorgados para Cotizaciones

En esta tabla se puede observar la adjudicación de concursos en el periodo 2017-2021. La entidad #2 es el número de ocasiones que se fue designado un monto para puentes Bailey. Las cotizaciones fueron con diferencia la modalidad que menos se utilizo en este periodo de tiempo, ya que, comparándose con las otras dos modalidades, aquí solo hubo 25 concursos.

Porcentaje de Contratos otorgados a Licitaciones

En esta tabla se puede observar el porcentaje de concursos ganados de cada entidad en el área de licitaciones. 22% de los concursos se distribuyó entre los primeros dos oferentes. De los 100 concursos, 43% de ellos se fueron al Top 5 y mas de 60% de todos esta repartido dentro de los primeros 10.

Montos designados para las Compras Directas:

En esta tabla se muestra la cantidad que fue invertida por entidad, así como el porcentaje del gran total que se invirtió en Compras Directas en el periodo. La entidad # 1 fue la que más montos recibió, ya que el 12% de todo el dinero fue designado hacia ellos. La segunda entidad le sigue por lo que 22% y más de un tercio de todo se designó para cinco entidades. El top diez genera 45% de todo lo que se facturo como compras directas en el periodo 2017-2021.

Montos designados para las Cotizaciones:

En la modalidad de cotización, alrededor de 36% de todo el monto se dirige hacia las primeras dos entidades, siendo la utilización de puentes Bailey la segunda unidad en donde mas dinero se invierte en el sector de cotizaciones. Debido a que no se realizan tantos concursos en la modalidad, más de la mitad de los concursos se dirigen hacia necesidades puntuales que ofrecen solo unos pocos.

Montos designados para las licitaciones:

En esta modalidad se puede observar que, entre las primeras 4 entidades, se reparten alrededor de 47% de todo el monto designado a Licitaciones en la red vial. Una de cada tres licitaciones se dirige hacia las mismas 3 entidades lo que significa que en este sector existe una alta concentración de oferentes en este periodo de tiempo.

Equidad

A continuación, se presenta la tabla del total de inconformidades realizadas por año, así como una visualización de estas de manera porcentual. Es remarcable que la mayoría de las inconformidades presentadas se realizaron durante el periodo de 2017 y 2018. En el cambio de administración hubo un número considerable de disminución en las inconformidades.  En 2020 hubo un porcentaje más grande de revisión en análisis de lo normal ya que la emergencia sanitaria puso en pausa muchos procesos que se venían llevando a cabo con normalidad. La mayoría de las inconformidades son rechazadas, en todos los años mas de la mitad de los procesos culminan de dicha forma.