¿Suspender el impuesto o subsidiar?

El 15 de marzo el Congreso de la República aprobó un subsidio al diésel y a la gasolina regular con el objetivo de disminuir el impacto del alza de precios en los consumidores. Con 131 votos a favor se aprobó dicha medida para aportar una subvención de Q5 por galón de diésel y Q2.50 por uno de gasolina regular. Sin embargo, también se habían presentado iniciativas para favorecer una medida menos intervencionista: suspender el Impuesto a los Derivados del Petróleo.

¿Cuál de las dos alternativas era más eficiente en reducir el impacto del incremento de los precios? Lastimosamente no existió la oportunidad para discutir a profundidad el impacto de ambas medidas por la rapidez con la que se aprobó dicha iniciativa. Sin embargo, es necesario en este momento analizar el impacto de ambas opciones para que en caso de que se pretenda ampliar el subsidio, tengamos datos suficientes para validar una opción sobre otra.

¿En qué consiste el subsidio?

Como se mencionó previamente esta medida consiste en que el Estado aportará por dos meses un subsidio de Q5 al galón de diésel y Q2.50 al de gasolina regular por medio de un “traslado de beneficio en la cadena de distribución y comercialización, los importadores de diésel y de gasolina regular que se encuentra registrado como tal en la Dirección General de Hidrocarburos del MEM, con anterioridad a la fecha en que entre en vigencia la presente Ley” (Q., 2022).

El subsidio surtirá efecto en el momento en que los importadores vendan el producto a las terminales de despacho o gasolineras, debiéndose reflejar esa disminución de precio en dicha transacción producto del subsidio, y estarán sujetas a la fiscalización de la DIACO para validar que la disminución esté ocurriendo y sea congruente con el subsidio aportado.

El plazo del subsidio será de dos meses y afecta solamente a dos de los once derivados del petróleo sujetos a la recaudación del Impuesto sobre Derivados del Petróleo. Así mismo, el subsidio tiene un límite de Q745 millones financiado por una disminución del saldo de caja y bancos, y aportado al Ministerio de Energía y Minas.

¿Es suficiente el subsidio para cubrir el consumo?

El promedio de consumo de galones mensuales de gasolina regular y diésel utilizando el promedio mensual del 2021 es de 29,577,046 y 51,814,345 galones respectivamente. Esto supondría que, en 2 meses, aplicando el subsidio en ambos productos, se habrían desembolsado Q666,028,677. Sin embargo, esto parte de una situación ceteris paribus en donde el subsidio no modifica el comportamiento de los consumidores y, considerando también que la tendencia del consumo de estos productos tiende al alza, es posible que el subsidio alcance justo para los dos meses estipulados.

Posibles objeciones

Entre las objeciones principales que podría haber con respecto al subsidio se encuentra el involucramiento de mayor burocracia para otorgar y fiscalizar el aporte, la posible insuficiencia de recursos para cubrir el aporte por los dos meses, la posibilidad de que el subsidio sea renovado constantemente como ha ocurrido con el aporte al gas propano y la existencia de medidas alternativas más eficientes y efectivas. Abordaremos una por una.

Mayor burocracia

Este argumento parte de la premisa que el otorgar un subsidio provoca un aumento en la intervención del estado en el mercado. Si bien un subsidio por definición es eso, una intervención, esto no significa que el resultado vaya a ser necesariamente perjudicial para el mercado. Sin embargo, en el caso en el que el subsidio esté sujeto a la arbitrariedad de quién lo otorga, eso sí podría generar una distorsión que beneficie a unos procos proveedores de derivados del petróleo por sobre otros. Es necesario que la reglamentación que haga el Ministerio de Energía y Minas sea imparcial y busque eliminar cualquier espacio de arbitrariedad que pudiera ocurrir.

Por otro lado, la DIACO será responsable de verificar que el subsidio esté siendo aplicado en el precio de venta de los importadores a las terminales. Esto hace que el proceso sea menos fiscalizable que si el subsidio hubiese sido aplicado por las propias terminales y que los consumidores pudieran comparar el precio de venta en las gasolineras con el precio con la disminución por el subsidio aportado por el gobierno. Las percepciones son importantes y en el caso en el que el precio del petróleo continúe al alza, el precio en las terminales no reflejará un menor precio producto del subsidio.

Recursos insuficientes

Como se mencionó previamente, las estimaciones del consumo de la gasolina parten de un escenario en donde el subsidio no genera una externalidad en el comportamiento de los consumidores. Es posible que, debido al incremento de precios en la gasolina, algunas personas que consumían gasolina superior estén migrando a consumir gasolina regular por ser más barata. Del mismo modo, el subsidio podría provocar un cambio en el comportamiento de los consumidores de forma masiva que genere no pueda ser satisfecha de la oferta y que podría generar un aumento de precios que compense el objetivo del subsidio.

Si bien la gasolina no es producto elástico, el uso de una gasolina determinada (como lo podría ser la superior por sobre la regular) si podría serlo y esto implicaría la posibilidad de que un cambio en la composición de la demanda supere el efecto del subsidio. Un fenómeno de este tipo podría provocar que se consuma una mayor cantidad esperada de galones de gasolina regular y que el límite de Q745 millones sea superado antes que finalicen los dos meses que durará el subsidio. Como se puede observar en la siguiente gráfica, la tendencia de recaudación de ambas gasolinas cambió en 2019, momento en el cuál la distribución de gasolina regular superó la de gasolina superior.

Ampliación del subsidio

En diciembre del 2021 el Congreso de la República aprobó un subsidio al gas propano por tres meses con el objetivo de minimizar el impacto del alza de los precios en dicho producto de necesidad básica. Sin embargo, los precios a nivel mundial no disminuyeron por lo que el Congreso decidió ampliar por otros 3 meses más dicho subsidio. Si bien el subsidio pudiese estar surtiendo efectos positivos en los consumidores, el hecho de que sea necesario continuar ampliando un subsidio plantea la posibilidad de buscar alternativas que disminuyan los precios a largo plazo como lo podría ser una disminución de impuestos u otras alternativas que mejoren la competitividad del país atrayendo más competencia y reduciendo los costos de las transacciones económicas.

Otras alternativas más eficientes y efectivas

La alternativa a corto plazo que mayor discusión generó fue la posibilidad de eliminar temporal o definitivamente el Impuesto a la Distribución de los Derivados del Petróleo -IDP-. Este impuesto aprobado en 1992 representó una recaudación en 2021 de Q4,066 millones a través de la imposición de las siguientes tasas a los productos:

“Artículo 13. Tasas del Impuesto. Son productos afectos a la presente Ley, y gravados con las siguientes tasas específicas, por galón americano de 3.785 Litros:

Gasolina superior Q. 4.70

Gasolina regular Q. 4.60

Gasolina de aviación Q. 4.70

Diesel y Gas Oil Q. 1.30

Kerosina (DPK) Q. 0.50

Kerosina para motores de reacción (Avjet) turbo fuel Q 0.50

Nafta Q. 0.50 Fuel Oil (Bunker C) Q. 0.55

Gas licuado de petróleo (gas propano, butano, metano y similares) a granel y en carburación Q. 0.50

Petróleo crudo usado como combustible Q. 0.50

Otros combustibles derivados del petróleo Q. 0.50

Asfaltos Q. 0.50…”

Fuente: (Decreto 04-2003)

El primer detalle que vale la pena mencionar es que el impuesto tanto para la gasolina regular como para la superior es similar, mientras que para el diésel es 72% menor. Se desconoce si dichas tasas buscaban ser proporcionales al consumo de dichos productos pero con datos del 2004 la gasolina regular y el diésel eran consumidos en proporciones similares mientras que la gasolina superior era la predominante. La distribución y el consumo de gasolina regular ha aumentado hasta superar el de la gasolina superior por lo que el IDP depende ahora principalmente de estos dos tipos de gasolina.

La recaudación del IDP ha aumentado consistentemente a lo largo de los años exceptuando el 2020 producto de los medidas de restricción de movilidad como consecuencia de la pandemia. Durante el primer año (2004) que registró la SAT el impuesto representó un ingreso de Q1,768 millones siendo la recaudación más que duplicada en el último año (2021). El incremento en los ingresos posiblemente se debe al aumento en el parque vehicular, las distancias recorridas para actividades diarias y un aumento en la actividad económica.

La composición de la recaudación del IDP también ejemplifica el posible impacto de una eliminación temporal o definitiva de dicho impuesto. Como lo mostraba la gráfica de distribución presentada anteriormente, la gasolina regular superó a la gasolina superior en distribución y recaudación en el 2019. Esta tendencia se ha mantenido y acrecentado en los últimos años. En el 2004 la gasolina superior representaba un 48% de la recaudación mientras que en el 2021 representó un 38%. El fenómeno ocurre de forma inversa con la gasolina regular que en el 2004 fue del 26% y en el 2021 un 41%.

¿Cuál sería el impacto de una suspensión del IDP?

La respuesta a esta pregunta tiene varias partes. La primera de ellas consiste en analizar el impacto fiscal de suspender el IDP bajo las mismas circunstancias en las que se está otorgando el subsidio, es decir, durante dos meses y solamente para la gasolina regular y el diésel. En este escenario, tomando el consumo promedio mensual de ambos productos del 2021 (reconociendo que se estaría subestimando) el estado dejaría de recaudar Q408 millones durante esos dos meses. En comparación con el subsidio, esta medida representaría un impacto financiero menor. Sin embargo, a nivel social, el impacto también sería menor. En el escenario del subsidio, una persona estaría ahorrando Q5 por galón de diésel y Q2.50 por galón de gasolina regular, mientras que con la suspensión del IDP estaría ahorrando Q1.3 y Q4.7 respectivamente.

Esta medida también impactaría en algunas de las objeciones hacia el subsidio. Esta decisión es mucho más práctica de aplicar y no supondría una intervención activa por parte de varias instituciones estatales como ocurre con la primera opción, involucrando al Ministerio de Energía y Minas, la Superintendencia de Administración Tributaria y a la DIACO. En términos financieros, esta medida se podría aplicar durante dos meses más para obtener un impacto financiero similar al del subsidio. En dicho escenario, el fisco hubiese dejado de percibir Q816 millones.

Suponiendo que una persona consumo 20 galones de gasolina regular al mes, el impacto del subsidio sería una reducción de Q100 durante los dos meses o Q50 mensuales. Con una suspensión del IDP, durante esos 4 meses que podría funcionar, el ahorro en gasolina regular sería de Q752 o Q188 mensuales. Por otro lado, en el caso del diésel y bajo los mismos supuestos, durante dos meses con el subsidio se estaría ahorrando Q200 o Q100 mensuales y con la suspensión del IDP durante 4 meses sería Q104 o Q26 mensuales.

Con respecto al impacto en el déficit fiscal, las estimaciones del Ministerio de Finanzas Públicas para el 2022 estaban alrededor del 2.9%. Ambas medidas aumentan el déficit fiscal aunque de formas distintas. Por un lado, el subsidio impacta en los egresos que tiene el estado mientras que la suspensión del impuesto impacta en los ingresos. En el caso del subsidio, el déficit fiscal aumentaría de 2.9% a 3.08% y con la suspensión del IDP por 4 meses aumentaría de 2.9% a 2.98%.

Conclusiones

• El subsidio es una medida que apoyará principalmente a los consumidores de diésel, representando un ahorro del 74% en comparación con una suspensión del IDP, mientras que ocurre lo inverso con los consumidores de gasolina regular que verían un ahorro del 73% con la suspensión del IDP sobre el subsidio.

• Si bien el subsidio es una medida temporal, es muy probable que sea ampliado nuevamente, lo cuál implicaría la necesidad de otra transferencia interna del Organismo Ejecutivo para financiarlo, disminuyendo los recursos disponibles en caja y bancos.

• La suspensión del IDP podría tener un impacto financiero similar al subsidio por mayor tiempo, dando mayor oportunidad a que los precios del barril del petróleo se estabilicen a mediano plazo.

• La suspensión del IDP representa un menor involucramiento de las autoridades con respecto a la actividad económica, minimizando posibles riesgos asociados al uso discrecional de recursos públicos.

• Un subsidio o una suspensión al IDP solamente para gasolina regular podría provocar un cambio importante en el comportamiento del consumo de dicho producto con respecto a la gasolina superior, posiblemente provocando que dicho beneficio se compense con un incremento de precios por mayor demanda.

*Datos del 2022 hasta febrero